ПРОЕКТЫ

ПОЕДЕМ И НА КРАСНЫЙ,

когда такой закон примут


Алексей Ливеровский



Алексей Алексеевич ЛИВЕРОВСКИЙ. Научный руководитель Института права Санкт-Петербургского государственного Университета экономики и финансов, судья Уставного суда Санкт-Петербурга.




Одной из самых болезненных проблем России являются нарушения чиновниками прав и свобод граждан. Эти нарушения – следствие как широко распространенной у нас коррупции, так и несовершенства законодательства, действующего в сфере отношений между гражданином и чиновником.

Впрочем, это старая российская "болезнь", сильно обострившаяся на фоне доминирования рыночных отношений. Простые и понятные для всех административные процедуры, установленные во многих странах, такие, например, как обмен документов, получение официальных справок или лицензий на определенные виды предпринимательской деятельности, у нас проходят как невероятно затрудненное, времязатратное, а порой и унизительное для граждан "хождение по мукам". Особенно мучительно общение с властью для социально незащищенных слоев общества, пожилых людей. При этом обеспеченные сограждане быстро и легко находят соответствующие "подходы" к чиновникам. И возникает устойчивое впечатление, что неупорядоченность административных процедур искусственно поддерживается для мздоимства.

Недавно Петербургским гуманитарно-политологическим Центром "Стратегия" и Фондом распространения правовых знаний "Конституция" в лице его президента, известного специалиста по конституционному праву профессора Карла Экштайна был представлен общественности города проект Закона "Об административных процедурах".

Как следует из данного проекта целью этого Закона является установление административных процедур, то есть, порядка рассмотрения и осуществления исполнительными органами государственной власти дел по инициативе граждан и организаций. При его создании был использован богатейший опыт европейских стран (в частности, швейцарский) по разрешению проблемы взаимоотношений власти и гражданина. По замыслу авторов проект Закона должен способствовать осуществляемым в России реформам, в том числе административной.

Новаторская для нашей страны особенность законопроекта состоит в том, что в нем предлагается упорядочить отношения гражданина и чиновника не детальным жестким регулированием соответствующих общественных отношений с помощью норм – правил поведения, в которых одна сторона является носителем права, а другая носителем соответствующей обязанности, а с помощью специфических положений – принципов.

Что ж, возможно и такое. Слово "принцип" в переводе с латинского означает "основа", "первоначало". В теории государства и права под принципами понимаются исходные нормативно-руководящие начала, выраженные в праве и характеризующие его содержание, основные закрепленные в нем закономерности общественной жизни. В своей работе "Значение правовых принципов в охране прав граждан" доктор юридических наук Н.С.Малеин указывает, что принципы-нормы "благодаря своей конкретности, ясности, не допускающей неоднозначного понимания и толкования, могут и должны непосредственно применяться при разрешении конкретных дел".

Для осуществления административных процедур авторы законопроекта предлагают следующие принципы: законности, приоритета прав и свобод граждан, равных прав перед законом, охраны оправданного взаимного доверия, запрета злоупотребления правом, запрета бессмысленного применения права, запрета сверхформализма, ограничения превентивного контроля, некоторые другие. За этими сухими формулировками, смысл которых пока и понятен-то не всем, стоит обобщение огромного опыта организации государственной службы, традиции высокой правовой культуры, да и просто здравый смысл. Нашему российскому гражданину, у которого, например, утрачен паспорт, приходится доказывать свое собственное существование, добывая для государства всевозможные справки, выданные самим же государством, то есть госучреждениями. Если уж государство не доверяет человеку, если нужны подтверждения, что он "не верблюд", не проще ли тогда, чтобы паспортный стол и устанавливал необходимые данные, предупредив гражданина об ответственности за подачу заведомо ложных сведений о себе?

Конечно, сегодняшняя реальность далека еще от такого состояния взаимоотношений, и человека, знакомого с муками раздобывания всевозможных справок в разных инстанциях, вряд ли утешит, что в соответствии с положениями одной из статей проекта Закона орган публичной администрации "обязан самостоятельно своими силами и средствами установить все обстоятельства административного дела…", но в случае принятия Закона администрация уже не сможет "перекладывать эту обязанность на гражданина, требуя от него предоставления доказательств".

Не вызывает сомнения, что в России любые административные процедуры должны осуществляться прежде всего на основе общепринятых принципов демократического правового социального государства. Такие принципы, как было указано в одном из постановлений Конституционного Суда РФ, "обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права" (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1993 года № 1-П "По делу о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения законодательства о труде и постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы".). Кроме того, для регулирования административных процедур естественно применение и специфических принципов.

Установление отношений между гражданином и чиновником, исполнительными органами государственной власти на основе правовых принципов нельзя назвать традиционным для нашей страны. Как федеральному, так и законодательству субъектов Российской Федерации до настоящего времени было присуще регулирование административных отношений преимущественно путем предписания определенного порядка действий. Естественно, деятельность государственных служащих должна подчиняться исключительно разрешительному принципу, то есть чиновник может осуществлять только те действия, которые прямо ему предписаны, и только в том порядке, который определен правовыми актами.

Законодатели, стремясь защитить граждан от произвола чиновников, в ряде случаев даже излишне детально регламентируют деятельность должностных лиц исполнительной власти, что вызывает вполне понятные упреки со стороны исполнительной власти и расценивается как посягательство на ее самостоятельность. Действительно, если исходить из презумпции добросовестности чиновника, а так и должно быть, то необходимо оставлять ему известную самостоятельность в принятии управленческих и иных решений. Что касается недобросовестного государственного служащего, то, как доказывает опыт, даже самую детально прописанную процедуру отношений между гражданином и чиновником он сумеет обойти, да еще и нажиться.

Отметим, что в ряде случаев предложенные в проекте Закона принципы отличаются декларативностью, им не хватает четкой нормативности, а некоторые сформулированы с использованием оценочных понятий. Предложены, например, такие принципы, как "запрет бессмысленного применения права", суть которого в том, что "норма, которая в конкретных обстоятельствах становится очевидно бессмысленной, не подлежит применению", или "запрет произвола", в соответствии с которым "запрещается любое действие (бездействие) органов публичной администрации, если оно: не обосновано никакими разумными аргументами, бессмысленно и не преследует никакой цели, очевидным образом противоречит принципу справедливости, грубо нарушает общепризнанные принципы права". В этих формулах почти каждое слово нуждается в уточнении, в противном случае они, по крайней мере, могут пониматься по-разному. В реальных жизненных ситуациях кажущаяся очевидность приведенных принципов может натолкнуться на совершенно противоположное их восприятие чиновниками и гражданами, а вследствие этого и различное применение служащими, к компетенции которых отнесено исполнение соответствующих процедур.

Рассмотрим пример, приведенный профессором Карлом Экштайном. Водитель автомобиля встречает в пустыне светофор и проезжает, не останавливаясь, на красный свет. Откуда ни возьмись, появляется работник ГАИ и пытается оштрафовать его за нарушение правил дорожного движения. Водитель, ссылаясь на правовой принцип, гласящий, что "норма, которая в конкретных обстоятельствах становится очевидно бессмысленной, не подлежит применению", пытается доказать, что бессмысленно останавливаться на красный свет в ситуации, когда на огромном видимом им пространстве отсутствуют как автомашины, так и пешеходы… Возникает вопрос: чем в данном случае необходимо руководствоваться – вышеуказанным правовым принципом или конкретной нормой правил дорожного движения? Каждая из сторон не без оснований будет доказывать свою правоту. А это означает, что переход к предлагаемому способу регулирования административных процедур приведет к возникновению большого числа конфликтов, и, соответственно, росту обращений в судебные органы.

Следует отметить, что в последние годы закрепленные в российской Конституции общеправовые принципы справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина уже нашли широкое применение в конституционной юстиции при рассмотрении различных категории дел. Так, ряд положений различных нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения выборов, был признан Конституционным Судом РФ не соответствующим конституционному принципу равенства избирательных прав. В своем Постановлении от 4 апреля 1996 года№ 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы, Конституционный Суд дал развернутое толкование конституционного принципа свободы передвижения и признал оспариваемые акты не соответствующими данному принципу, а также принципам справедливого равенства и соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод.

Необходимо учитывать, что в случае принятия Закона "Об административных процедурах" в данном варианте большая часть споров, связанных с осуществлением предлагаемых процедур, падет не на плечи судей Конституционного суда РФ или конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, а на судей судов общей юрисдикции. Если же проанализировать судебную практику, не трудно заметить, что применение правовых принципов в качестве основы для решений в судах общей юрисдикции распространено пока еще недостаточно. Представляется, что при разрешении судебных споров использование правовых принципов, сформулированных в действующем законодательстве, повысило бы эффективность судопроизводства, особенно когда суду приходится рассматривать случай, в полной мере не подпадающий под действие ни одной из существующих норм действующего законодательства.

Согласимся, что избранный авторами законопроекта способ регулирования отношений между гражданином и чиновником может быть более совершенен. Но принесет ли он желаемый эффект, готово ли наше общество, органы государственной власти и граждане к построению административных отношений преимущественно на основе правовых принципов? Обеспечение единообразного и соответствующего российской Конституции понимания и применения предлагаемых принципов административных процедур – задача сложнейшая; для ее решения, к сожалению, потребуются годы – необходимо ведь еще и повышение уровня правовой культуры всего общества. Но надо же когда-то начинать.

…На картине известного художника изображен трогательный росточек с тремя зелеными листиками, пробившийся сквозь беспощадную бетонную толщу стены. Так и этот проект Закона…



 Rambler's Top100 Рейтинг@Mail.ru