ЖЭК-потрошитель, или
Коммунальная реформа без прикрас и недомолвок

Марина Бойцова

Экономика, по словам основателя современной экономической теории Альфреда Маршалла, – это учение о нормальной жизнедеятельности человека. Рискнем добавить: поскольку жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших сфер национальной экономики, то, таким образом, и сама система ЖКХ неразрывно связана и должна обеспечивать человеку нормальную жизнедеятельность. Почему же у нас вот уже несколько десятков лет как-то все не удается эти самые достойные условия организовать? Или у нас трубопроводы с подъездами не такие, или, как говаривал Жванецкий, надо в самой консерватории (то есть, по-нашему, – экономике) что-то исправить?..

Богатые тоже платят

Переход к рынку привел к парадоксальному результату: вместо передачи в частную собственность жилищно-коммунальное хозяйство сконцентрировалось в ведении местных администраций, которые совершенно не были к этому готовы. Сложившаяся в советское время система комплексного развития ЖКХ была разрушена, организационно-экономический механизм сломан, а современные проблемы – монополизация обеспечивающих систему структур, необоснованность и завышенность тарифов на услуги, неустойчивый хозяйственный механизм, нерациональное управление и т.п. – добили её, и без того изрядно покалеченную.

На долю жилищно-коммунального хозяйства приходится три четверти основных фондов всего городского хозяйства; в систему ЖКХ входят более трех десятков отраслей и различных видов деятельности. Затраты на жилищно-коммунальное хозяйство достигают 70% расходной части местных бюджетов, – собственно, именно на дотации оно еще как-то и существует. И в то же время – кому не знаком вечный, как мир, ответ исполнителя любого уровня, – от рядового сантехника до руководителя городских жилищных комитетов – на любую робкую жалобу потребителя об отсутствии тепла или горячей воды в квартирах они твердят одно и то же: нет денег.

Еще в 1997 году тогдашний президент своим указом формально одобрил концепцию реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации. В ней речь шла о том, что на первом этапе реформирования ЖКХ усилия должны быть сосредоточены на более рациональном ведении хозяйства и снижении издержек производителей услуг. Поскольку рост стоимости услуг законотворцы справедливо соотносят с монополией исполнителей, то есть предоставляющих услуги организаций. В концепции были обозначены только самые общие направления реформы, экономические же, организационные и правовые рычаги отрегулированы так и не были. В результате за последние 3-5 лет мы получили то, что имеем: вконец запутанный клубок внутренних противоречий загнивающей – вернее, уже практически сгнившей – жилищно-коммунальной системы, отсутствие единой модели реформирования и, как результат – ошалевших от постоянных ЧП местных руководителей, которые пытаются собственными силами реанимировать умирающую. К чему это приводит – известно. В лучшем случае все возвращается на круги своя, в худшем бюджетные средства вытекают в трубу. В прямом и переносном смысле.

Степень изношенности основных фондов ЖКХ в среднем по России достигает 50%, а в Петербурге – от 60 до 80%. Износ оборудования и сетей теплоснабжения составляет по некоторым районам города более 90%, в аварийном состоянии находится 25% городского лифтового парка (около 7 тыс. лифтов). В ближайшие годы истекает плановый срок эксплуатации зданий массовой застройки 60-х годов, многие дома в историческом центре города находятся в аварийном состоянии.

Сами жилищники ссылаются на недостаток бюджетного финансирования и ругают население за неуплату. Но бюджет, как известно, не резиновый, да и население вполне можно понять, – за что платить, если услуги толком-то и не оказываются? В среднем по России население оплачивает около четверти стоимости коммунальных услуг, а в проблемных областях – в несколько раз меньше. С социальной и психологической точки зрения невозможно резко повысить тарифы, не повышая зарплату. Но именно в таких регионах изношенность сетей крайне велика и требует не ремонта, а их полной замены. При этом отдельные регионы находятся на грани коммунальной катастрофы – сети изношены до такой степени, что могут отказать в любой момент.

При этом общий уровень надежности инженерных коммуникаций в нашей стране в десятки раз ниже, чем в европейских странах, в десятки. Доказательством могут служить многочисленные аварии теплосетей, случившиеся в крупных городах России в прошедшие зимы 1999-2001 гг., и, в первую очередь, ряд серьезнейших аварий в Санкт-Петербурге, которые даже местные чиновники назвали "катастрофой системы ЖКХ".

Автовские хроники

Весьма показательна ситуация, случившаяся в жилищно-коммунальном хозяйстве Кировского района Петербурга. Всю прошедшую осень 2001 и начало зимы 2002 года этот район преследовали все мыслимые аварии: в самые сильные 30-градусные морозы сотни домов стояли без отопления, электричества и горячей воды, десятки тысяч жителей (по сути – целый не маленький город!) буквально замерзали в своих квартирах. Обстановка усугублялась тем, что все многочисленные обращения жителей оставались фактически без ответа. До вмешательства ряда петербургских СМИ должностные лица делали вид, что ничего не происходит. После разгоревшегося в прессе скандала и сотен жалоб жителей района (в том числе и в правоохранительные органы) руководители спустя месяц после первых аварий наконец очнулись и изобразили бурную деятельность: созвали со всего города 50 ремонтных бригад, организовали круглосуточный штаб, а городской Комитет по содержанию жилищного фонда выделил для ликвидации последствий аварий около 1 млн.рублей.

Трубы с грехом пополам залатали, затем пошли междоусобные разборки.

Чиновники стали, как водится, сваливать вину друг на друга и на специалистов из ОАО "Теплосеть" Ленэнерго и ГУП "ТЭК Санкт-Петербурга". Первый зам.главы ТУ Кировского района Геннадий Гурьянов в беседе с вашим корреспондентом приводил такие цифры: сообщил, что "Теплосети" в 2001 году переложили всего 600 метров труб, "ТЭК Санкт-Петербурга", ведающие внутриквартальными коммуникациями – 3,5 км. В результате за два месяца на изношенных участках произошло 262 (!) аварии. Только на одной улице Маринеско в течение нескольких дней случилось 7 разрывов. "Такого на моей памяти еще не было", – сказал зам.главы администрации и в заключение назвал допущенный его же коллегами полный развал ЖКХ "чьей-то злой шуткой".

Жители района катастрофу в родных домах "шуткой" не считают, более того, они неоднократно пытались привлечь внимание районной и городской администрации к ужасающему состоянию инженерных коммуникаций, электросетей, придомовых территорий. Еще за два года до аварий жители Автово прямо указывали главе районной администрации г-ну Крылову на аварийное состояние сетей. Реакция последовала только тогда, когда более 400 домов и детских учреждений в самые лютые морозы остались без света и тепла, а на проспекте Стачек, 96 в результате постоянных перепадов напряжения сгорела квартира и информация об этом дошла до городских СМИ.

Сейчас городские чиновники говорят, что "были в курсе" с самого начала развития событий. Видимо, они сами никогда не пробовали дозвониться по телефону "горячей линии" Комитета – 311-74-44, который один-единственный на 4 миллиона жителей Санкт-Петербурга. Вице-губернатор Александр Смирнов (он же – председатель Городского штаба благоустройства и координатор работы двух комитетов – по содержанию жилфонда и по благоустройству и дорожному хозяйству) говорит, что после ЧП в Кировском районе руководители поймут необходимость вкладывания средств в ремонт и в поддержку ЖКХ.

Владимир Лаврентьев, зам. директора "Тепловых сетей" Ленэнерго, со своей стороны, обвиняет тех же чиновников. Он считает, что его ведомство все свои обязанности выполнило: все магистрали, распределительные сети прошли регламентные работы в стадии подготовки к отопительному сезону, профилактические испытания также были произведены. Но, по его словам, автовская магистраль проложена в 1980 году. Гарантийный срок, установленнный изготовителем труб – 15 лет, то есть к часу "икс" системы пережили все отпущенные им сроки на семь лет. Поэтому не удивительно, что изношенные коммуникации попросту рвались. Руководители "Теплосетей" считают, за случившиеся аварии надо спрашивать с лиц, ответственных за теплопотребляющие установки, то есть – с жилищников. Проще говоря, опять наблюдается перемена мест слагаемых виновников, от которой результат, как известно, не меняется. Кроме разве что одного: после вмешательства СМИ и по факту обращений граждан прокуратура Кировского района в феврале 2002 года возбудила на руководителей районной жилищно-коммунальной службы уголовное дело.

Скованные одной цепью?

По словам президента России Владимира Путина, тема реформы жилищно-коммунального хозяйства носит общегосударственное и серьезное политическое значение, и только на первый взгляд имеет хозяйственный характер. И тем более для примера агонизирующего состояния жилищно-коммунальной системы России мы не случайно взяли Санкт-Петербург. Именно в нашем городе едва наметившаяся реформа (простите за тавтологию – М.Б.) реформирования ЖКХ потерпела самый сокрушительный крах, о чем было сказано на состоявшемся в феврале в нашем городе весьма представительном совещании-семинаре 30 российских губернаторов и 150 мэров городов по проблемам ЖКХ.

"Сегодня на эту сферу расходуется более 330 млрд. рублей, почти половина из них идет из бюджетов различных уровней. Мы знаем, что эти деньги расходуются неэффективно", – заявил накануне семинара президент России. А вице-премьер Виктор Христенко отметил, что сфера ЖКХ “стала заповедником нерешенных проблем”, тогда как сегодня необходимо проведение "адекватной жилищной политики", без которой “нормальная жизнь невозможна”. Губернатор Санкт-Петербурга Владимир Яковлев еще в мае 2001 года подобострастно объявил: "самое важное – что вопросами реформы ЖКХ занялся президент". И заодно отметил, что если в среднем по стране расходы на содержание жилищно-коммунального хозяйства достигают 50% доходов местных бюджетов, то в Санкт-Петербурге – около 20%. По словам градоначальника, это "колоссальные цифры", однако "никто не может четко и понятно разъяснить, на что уходят эти средства". Тогда же, в мае 2001 года, был разработан очередной план реформирования петербургской системы ЖКХ: для начала надо провести финансовый и технологический аудит всех естественных монополистов и четко разграничить обязанности и полномочия. Затем оформить это законодательно. Потом нужно на федеральном уровне проработать меры социальной защиты тех, кто не сможет оплачивать услуги по содержанию ЖКХ в размере 100% (пока жители Санкт-Петербурга оплачивают около 60% реальных затрат). Кроме этого, необходимо решить вопрос о проведении тендеров на выполнение работ по обслуживанию ЖКХ.

Чем же всё это закончилось? Тем, что Петербург приобрел еще одно звание: несостоявшейся жилищно-коммунальной столицы России.

Что касается конкретных цифр, то, по оценкам специалистов, на проведение реформы ЖКХ в России необходимо около 650 млрд. рублей, а в отдельно взятом Санкт-Петербурге – более $10-12 млрд. Пока же объемы привлечения инвестиций для реализации проектов реконструкции и развития инфраструктуры городского хозяйства ничтожно малы, и осуществляются они в основном за счет средств городского и федерального бюджетов. А также по линии целевых программ международных правительственных организаций и банков.

Гоните ваши денежки! Или Кто виноват?

В целом главной нерешенной проблемой жилищно-хозяйственного комплекса в Питере по-прежнему является недофинансирование, размер которого в прошлом году составил 60,3 млрд. рублей. Общая стоимость услуг ЖКХ в 2001 году оценивается в 360 млрд. рублей, из которых 170,6 млрд. было оплачено населением, 129,1 – бюджетными организациями и предприятиями. Получается, что 16,5% не оплачивает никто. Недофинансирование составило 16,8%, снизившись по сравнению с 2000 годом на 4,2%. В 2001 году, кроме обычного 25-миллиардного трансферта на содержание ЖКХ, федеральный бюджет смог дополнительно профинансировать комплекс на 15,9 миллиардов рублей. Это позволило реализовать ряд первоочередных задач по модернизации комплекса. В 2002 году правительство обещает еще более активно участвовать в привлечении средств на реформирование ЖКХ. Что касается конкретно Санкт-Петербурга, то к 300-летию города оформляется кредит Мирового банка на проведение реформ ЖКХ в городе на 150 миллионов долларов.

На совещании по реформированию и модернизации ЖКХ в Петербурге представитель президента в Приволжском округе Сергей Кириенко сообщил относительно реформы, что "если мы не будем ее делать, то скоро аварии будут происходить не раз в месяц, а раз в день, в силу того, что изношенность инфраструктуры ЖКХ огромна". На ремонт нет денег, поскольку средства идут на дотации по оплате, которые "пропадают в черной дыре, поскольку никто не отвечает за эту оплату". "Население оплачивает только 47% стоимости услуг ЖКХ, все остальное выколачивается из бюджета", – заявляет Кириенко. Он считает, что единственный выход – сделать так, чтобы человек имел право выбирать, у кого он приобретает услугу, и чтобы предприятие, которое обеспечивает эту услугу, будь то тепло, электроэнергия, вода, уборка подъездов или содержание лифтов, – несло прямую ответственность, прописанную в договоре. По его мнению, модель реформирования ЖКХ в "грефовском" варианте является "тем решением, которое не ударит по населению", поскольку она не предусматривает повышение оплаты от основной части населения.

Тревогу вызывает факт уменьшения во многих региональных бюджетах доли расходов на услуги ЖКХ. Жилищно-коммунальный комплекс "завяз" во взаимных обязательствах перед заказчиками и поставщиками. Дебиторская задолженность ЖКХ составляет 170 миллиардов рублей, в то время как более 255 миллиардов рублей предприятия комплекса должны поставщикам, главным образом энергетикам. Наряду с регионами-донорами, которые обеспечивают 100-процентное финансирование комплекса (Москва, Ханты-Мансийский автономный округ), существуют проблемные территории. Так, в Бурятии ЖКХ финансируется на 37%, в Приморском крае – на 40%, в Ульяновской области – на 40-60%.

… и снова: гоните ваши денежки, или Что делать?

"Основной смысл всех мероприятий в сфере ЖКХ должен быть направлен не на стопроцентную оплату услуг, – подчеркнул президент. – Это не главное. Главное, чтобы деньги, которые идут со стороны государства, были направлены прежде всего гражданам, а не различным предприятиям и организациям". По словам президента, организующее начало в проведении реформы системы ЖКХ должно взять на себя правительство.

Тем не менее специалисты утверждают, что переход к 100-процентной оплате коммунальных услуг позволит ежегодно экономить около 60 млрд. рублей

При осуществлении перехода к 100-процентной оплате населением жилищно-коммунальных услуг малоимущим категориям граждан будут предоставлены адресные компенсации. Об этом сообщил на Всероссийском форуме работников ЖКХ первый заместитель председателя Госстроя России Сергей Круглик. По его словам, механизм предоставления льгот предполагает их сохранение, независимо от уровня доходов, следующим категориям граждан: Героям РФ, Героям Советского Союза, полным кавалерам ордена Славы, инвалидам и участникам Отечественной войны. Согласно прогнозам, потребность финансирования жилищных субсидий составит около 30 млрд. рублей в год, начиная с 2004 года. Таким образом, считает С.Круглик, в течение 2002-2010 годов в бюджетной системе России может быть высвобождено до 514 млрд. рублей, что практически соответствует потребности в расходах на модернизацию ЖКХ.

Однако известна и в народе весьма популярна позиция министра социально-экономического развития Германа Грефа. На прошедшем совещании по модернизации и реформированию ЖКХ он вновь подтвердил отказ правительства от тезиса о стопроцентной оплате населением коммунальных услуг. "При существующем уровне доходов населения данный тезис недостижим", – заявил глава Минэкономразвития. Он же сказал, что в ближайшие 5-7 лет население будет оплачивать до 55% стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Главную проблему комплекса министр видит в отсутствии здоровой конкуренции. Но монополизация рынка услуг неизбежна при существующей системе финансирования. Тех 360 млрд. рублей, которые выделяются сегодня на финансирование комплекса из бюджета и оплачиваются населением, вполне достаточно для качественного обслуживания сектора, убежден Герман Греф. "Чтобы повысить эффективность работы ЖКХ, необходимо дотации предприятиям комплекса превратить в субсидии гражданам", – считает министр.

Государственные субсидии будут перечисляться на счета всех ответственных квартиросъемщиков и иметь временной характер. "В некоторых регионах успешно практикуется система контроля и мониторинга всех расчетных операций в системе ЖКХ", – сказал Герман Греф, приводя в пример расчетный центр Санкт-Петербурга, объединивший информацию о полутора миллионах квартиросъемщиков. Субсидии можно будет использовать в течение одного-двух месяцев. Это позволит увеличить своевременный сбор средств с квартиросъемщиков.

В 2001 году россияне получили 4,3 млрд. рублей в виде дотаций на оплату жилищно-коммунальных расходов. В бюджете 2002 года запланировано 5 млрд. рублей на эти цели. Сумма адресных субсидий должна быть в ближайшие годы увеличена до 40-45 млрд., за счет сокращения бюджетного финансирования предприятий-монополистов.

О том, как эти субсидии будут распределяться, – разговор особый. Например, президент Чувашии Николай Федоров на этом же петербургском семинаре заявил, что размер субсидий гражданам на оплату коммунальных услуг нужно определять только по одному основному показателю – минимально допустимой доли от доходов семьи. По словам Федорова, если даже порог предоставления единых субсидий будет снижен с нынешних 22% до 18% от дохода семьи, "все равно будет больше порядка и справедливости". По его мнению, нынешний рост тарифов на услуги монополистов объективно перераспределяет бюджетные ресурсы в пользу федерального центра, хотя вся тяжесть коммунальной реформы ложится прежде всего на местную власть.

Николай Федоров не разделяет оптимизма автора основного доклада Германа Грефа относительно создания конкурентной среды в ЖКХ. Хотя в Чувашии на конкурсной основе обслуживается 100% городского и 80% сельского населения, реальная рыночная конкуренция существует только в 25% услуг. Остальные 75% занимают монополисты, и в этом секторе пока нет возможности в полной мере использовать рыночные механизмы и привлекать инвестиции.

Что касается столицы, то 100% стоимости услуг ЖКХ за январь 2002 года оплатили только 7,8% жителей Москвы. Главным критерием в работе мэра Москвы и городских властей является соблюдение правила, что проводимые реформы не должны ухудшать жизнь людей. Это относится и к реформе жилищно-коммунального хозяйства.

Министерство по антимонопольной политике предлагает свои варианты выхода из жилищно-коммунального кризиса: первый заместитель министра по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Наталия Фонарева сообщила, что сейчас жилищно-коммунальные хозяйства не несут никакой ответственности за ремонт и обслуживание жилья граждан, следовательно, прежде чем вести речь о стопроцентной оплате ими жилищно-коммунальных услуг, необходимо разработать порядок заключения "договора о найме жилого помещения" между квартиросъемщиком и жилищно-коммунальными хозяйствами. В этих договорах, по мнению антимонопольщиков, должны быть определены обязанности сторон и предусмотрен порядок выполнения договора и меры ответственности за его нарушение, а от самих жилищно-коммунальных хозяйств необходимо требовать неукоснительного выполнения прописанных в договоре требований.

У рядовых экономистов – свои идеи. Некоторые в качестве выхода из тупика предлагают объединение (но без утраты экономической самостоятельности) разных предприятий в целевой территориальный комплекс, функционирующий на коммерческих началах и на основе всесторонне проработанной долговременной программы. Этот территориальный хозяйственный механизм, по их расчетам, должен обеспечивать увеличение совокупного внутреннего продукта территории, решать вопросы местного значения, находить и использовать рычаги воздействия для создания истинно конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального обслуживания. При этом наряду с обеспечением хозяйственной самостоятельности предприятий ЖКХ муниципальные органы должны сохранить возможности контроля и ревизии.

Предлагаются несколько выходов из сложившейся ситуации: увеличение отчислений из местных бюджетов на содержание ЖКХ; увеличение размеров квартплаты и тарифов на коммунальные услуги; поиск дополнительных источников финансирования ЖКХ; снижение затрат на содержание ЖКХ за счет устранения нерациональных издержек. Это все замечательно, но очень напоминает утопию. О том, что надо что-то где-то снизить, а в другом месте – увеличить и расширить, – говорится ровно столько, сколько вообще существует наше жилищно-коммунальное хозяйство.

Однако реформирование все-таки начинается. По словам Германа Грефа, введение новой системы функционирования ЖКХ займет полгода. Этот срок отводится на создание баз данных собственников жилья, организацию пунктов выдачи субсидий и обучение кадров. Правительство собирается выдавать субсидии напрямую населению, поэтому профессионалам ЖКХ, не сумевшим перестроиться в соответствии с новыми веяниями, придется нелегко – они-то как раз останутся без этих средств. Кроме того, гражданам предлагается создавать жилтоварищества и кондоминиумы, которые самостоятельно будут нанимать компании, предоставляющие жилищно-коммунальные услуги, что должно способствовать развитию конкуренции в системе.

Опыт других стран по выходу из аналогичных условий кризиса ЖКХ показывает, что привлечь дополнительные средства в виде частных инвестиций внешнего и внутреннего рынков можно только с развитием конкуренции в монопольных структурах.

Наряду с привлечением частных инвестиций с внешних рынков основным стратегическим источником финансирования проектов городского хозяйства остаются все же внутренние ресурсы. Их привлечение возможно, прежде всего, на основе долгосрочных целевых инвестиционных займов. Кстати, именно Санкт-Петербург выпускал подобные займы до 1917 года. На привлеченные средства тогда осуществлялись масштабные инвестиционные проекты городской инфраструктуры (реконструкция мостов, системы городского водопровода, ремонт зданий и пр.). Так что опыт есть.