ПРОСРОЧЕННЫЙ ЙОД

ШВЕЙЦАРСКИЙ РЕЦЕПТ УКРОЩЕНИЯ БЮРОКРАТИИ

Екатерина Колесова

"…За столом сидит
толстый господин
с багровым лицом
и все твердит:
"Я человек серьезный!
Я человек серьезный..."
А на самом деле
он не человек.
Он гриб."

Антуан де Сент-Экзюпери
"Маленький принц"

Чем больше идея сильного государства овладевает низами и верхами, тем больше гнилую прослойку волнует: нельзя ли все это как-нибудь так…ну вот это… стыдно сказать… короче, с человеческим лицом?

Причем общелиберальные эти мечтания совершенно не мешают нам низкопоклонствовать перед каждым случайным стряпчим, краснея, совать на лапу податному инспектору и раболепно исполнять самые нелепые требования первого встречного клерка. В общем, подкидывать еще лопату на могилку безвременно почившего нашего дитятки – правового государства. Немножко помечтав о вечной оттепели, мы сдались без боя и – во какой надгробный курган уже на свои мечты накидали...

Ох, что на нем вырастет…

(Ну, те, кто уговаривал всех променять свободу на сытость – опытные лохотронщики – знали, что не видать нам в итоге ни того ни другого. Как показывает история, экономика процветает пышным цветом только на правовом поле. Все экономически успешные страны прошли этап укрощения своей бюрократии. Военная же экономика под управлением государства, как в гитлеровской Германии, или плановая, как в сталинском совке, если и дают скачок, то успех неустойчив и дороговато обходится.)

Между тем – вот, живет без всякой славы, средь российския державы, человек, который не только не сдался без боя, а за всех за нас воюет. "Сильная страна – это не море чиновников. Это когда без моря чиновников законы сами исполняются" – из Карла Экштайна. Его называют "борцом против справки", и цель его жизни – уравнять российского гражданина в правах с государством. Ничего себе утопист? Да не утопист – просто швейцарец. У них там это, оказывается, давно получилось. А нам бы не знать про то, зря не расстраиваться… Но вот, что поделаешь, поселился в Москве (19 лет назад) профессор, доктор юридических наук, эксперт по правам человека Карл Экштайн. И чем больше лиха нашего хлебает, тем больше переживает за эту страну. Говорит, что русский патриот. Такая загадочная швейцарская душа.

Впрочем, вы уже догадались – все дело в русской женщине Елене. А Саша, Алина и Россия – уже на сладкое, сами собой… типа, залезли мне в сердце девчонки, как котята в чужую кровать. Ну, так или эдак, а принял профессор русское гражданство и строит нам (за нас) пригодное для жизни правовое государство. Создал фонд распространения правовых знаний "Конституция" (www.konstituzia.ru), с которым проводит семинары в Чебоксарах, Новгороде, Красноярске, Владивостоке, Петропавловске-Камчатском, Южно-Сахалинске, Екатеринбурге и Самаре. С 1995 года бесплатно читает студентам МГИМО курс "Государство и личность: правовые отношения", руководит юридической компанией "Экштайн и партнеры", помогая разным западным буржуям вложить в Россию бабки, не выложив их все до копеечки. Выпускает учебники по правам человека для юристов, вузов и школьников. Считает, что деловой климат в России становится последнее время все хуже. Насчет усиливаемого президентом государства говорит вот что:

СПРАВКА – МАТЬ КОРРУПЦИИ

– С Российской Конституцией в редакции 93-го года, если осуществить ее на практике, у страны были хорошие шансы. Сейчас, несмотря на постоянные заверения ВВП о борьбе с бюрократией, отходим от этого все дальше. Идет строительство полицейского государства. Только не надо путать его с государством правовым, где не может не быть сильной полиции, – там вся сила ее направлена на охрану прав граждан и соблюдение закона, строго в рамках Конституции. Поэтому демократию и можно обозначать словами "диктатура закона". В полицейском же государстве силовые ведомства делают что хотят, ни с законом и ни с кем больше не считаясь.

Вот пример: моих друзей, группу шведов, московская милиция за 15 минут ограбила 2 раза – на выходе из ресторана и на входе в гостиницу. Да уж, принцип держать впроголодь полицию (и судебную систему) не экономит государству деньги, а наоборот. Про такие традиции я говорю: никто, ни в одной стране не ставит себе столько палок в колеса. А ведь Россия очень талантлива. Поверьте, нигде в мире вы не найдете столько умных людей, на процветающем Западе их на порядок меньше. Но эту бы энергию – да в мирных целях! А пока в России государство и граждане обманывают друг друга, где только могут.

Я не хочу сказать, что на Западе все идеально. Швейцарцы не более честные люди, не лучше русских. Но вот зубы своей бюрократии подпилить они сумели. В России сейчас законов, которые противоречат один другому – полно. Значит, столько же и лазеек в них. Противоядие от этого есть. В правовом государстве основа – не сами законы, а принципы их приложения. А когда все, что можно, пытаются отдельным закончиком прописать, лазейки будут только плодиться. Вы вечно твердите, что все чиновники – сволочи или дураки, никогда не доверяете власти, а она – вам, взаимно пытаетесь друг друга прижать. Это – технический позитивизм: все прописано, все строится по нитке. Именно так живет любая диктатура. Ведь это он привел к фашизму, который чисто технически, с правовой точки зрения, и стоит на принципе: "не доверять никогда и никому".

К тому же все эти бесчисленные законы народу недоступны. В правовом государстве каждый орган, каждый комитет обязан содержать сайт с информацией о себе, гражданин заходит в любое Интернет-кафе, чтобы просмотреть любой закон и узнать, где, какой конкретный чиновник отвечает за его исполнение. А здесь даже Белый Дом, где работает правительство, скрывает от народа свои телефоны! Да, добиться правовой прозрачности трудно. Но почему бы не начать вводить ее, например, у вас в Петербурге? Ведь это один из немногих регионов, где законодательная власть автономна от исполнительной, здесь создалось пространство политических возможностей и это надо использовать – снизить норму бюрократии на душу населения!

Предложение это Карл Экштайн сделал нам на семинаре фонда "Стратегия", где собрались не последние умы Питера. Реагировали по-разному. Эксперт ЗАКСа по образованию и культуре, будущий (будем надеяться) городской уполномоченный по правам человека Леонид Романков отметил новизну такой позиции: "Мы до сих пор боремся с волюнтаризмом, стремимся все досконально регламентировать городскими законами, и вдруг – проповедь свободного плавания чиновников в поле правовых принципов. Это действительно интересно".

С ним согласился и представитель Уставного Суда Петербурга Алексей Ливеровский. По его словам, "пример с ездой на красный свет в правовом поле (при отсутствии других машин) для нашего законотворца просто сногсшибателен".

Директор НИИ Антикризисного управления и новых технологий "Парамита" Илья Барский поддержал предложение Экштайна, сказав: "После всех революций – 17-го, 91-го и 93-го годов, после переворота 2000-го года, когда спецслужбы и внешняя разведка привели к власти своего ставленника и сумели даже легитимизировать его правление, пора попытаться перейти к эволюционному пути развития, а это будет весьма нелегко, учитывая, что госфеодализм – фундаментальная особенность России".

ЗА НЕПИСАНЫЙ ЗАКОН ДВА ПИСАНЫХ ДАЮТ

Все согласились с Карлом Экштайном, что беда страны в плохом знакомстве населения со своей передовой и продвинутой Конституцией. Не знает своих конституционных прав, в упор не чует их нарушения не только рабоче-крестьянский класс, но и адвокатско-профессорский. Не выучили их даже судьи высших органов судебной власти! В результате нет судебной практики по защите конституционных прав, все вопросы при их нарушении решаются либо взяткой, либо граждане обращаются в суд, опираясь на сложные конструкции из любых законов, не додумавшсь применить Основной.

Кроме того, многие конституционные гарантии не конкретизированы, например, право "каждого" свободно покидать страну, при попытке его реализовать будет приостановлено: сначала с вас потребуют паспорт, потом, для его получения, прописку, для нее – тьму процедур, не основанных ни на одном Законе, при этом уже будут нарушены ст. 22 Конституции о праве на свободу – свободу располагать своим временем и находиться там, где хочется (а не ходить, как на работу, в паспортный стол); и ст. 35 Конституции, охраняющая имущественные права, которые сильно пострадают от множества левых, неоправданных расходов.

Именно поэтому профессор права Экштайн и предлагает России свой удивительный и непостижимый законопроект "О принципах взаимоотношений между госструктурами и отдельным гражданином", написанный на основе того, который успешно работает на его родине. Карл Экштайн рассказывает, что на Западе до 50-х годов тоже не было узаконенных правил – чего можно, чего нельзя государству. Но потом, когда армия управленцев стала слишком большой, пришлось принять меры для защиты граждан от ее произвола. С начала 60-х в западных странах начали один за другим появляться "Законы об административных процедурах", в которых конституционные гарантии были приспособлены для выяснения отношений населения с государством. И теперь чиновники могут ограничивать права и свободы людей лишь в минимальной, разумной степени. Это называется – "Принцип запрета стрельбы из пушки по воробьям", и Федеральный Суд Швейцарии не раз напоминал, что этот принцип является одним из основных конституционных прав. Хотя он и не записан в Конституции Швейцарии. Как так – нигде не записан, но основной? А вот. 2+2=4 небось тоже в Конституции не пишут, ведь все равно – правда.

Карл Экштайн любит напоминать, что и в Российской Конституции, в ст. 55 сказано, что перечень указанных конституционных прав не окончателен, – значит, и нам должно стать ясно: больше двух тысяч лет развивавшееся европейское право содержит много принципов настолько общепринятых и уважаемых всеми, что они даже не отражаются в Конституциях. Ну а при их нарушении суды руководствуются ими наряду с записанными в Конституции. Например, в Швейцарии в Конституции 1874 года не было ни слова о неприкосновенности частной собственности (просто в те досоциалистические времена никому не пришло в голову закреплять на бумаге эту святую для всех истину). Она действовала непрерывно, но в 1969 году ее таки пришлось внести в текст Конституции. Есть много других неписаных принципов, разработанных еще древнеримскими юристами, они называются субпринципами и действуют. Например, телеологическое толкование любого закона: исходя не из буквы, а из духа, то есть опираясь на ту цель, ради которой сформулирован закон, а не цепляясь за случайные недоработки в тексте его.

Для удобства граждан и их защиты от силы государства суды разделили на те, что разбирают дрязги частных лиц и на специальные административные. С этой же целью разрешили быть представителями не только адвокатам, но и любым дееспособным лицам. А сам гражданин может выступить в суде всегда, даже был случай, когда по делу о ДТП заслушали водителя, несмотря на заключение эксперта о его неспособности к этому ("разрушение структуры личности").

Недоверие к судье (эксперту и любому госчиновнику) рассматривает, в отличие от России, не сам отводимый судья, а другие лица, без участия получившего отвод.

Кстати, Карл Экштайн предлагает нам отказаться от права подавать в суд на любого сержанта или клерка. Это – кажущееся удобство, так как суды вынуждены копаться в тысячах мелких делишек, а осуждение сержантов не меняет порочной политики их ведомства. Если же будет надо, как в Швейцарии, до суда пожаловаться в две вышестоящих инстанции, то перед судом уже предстанет генерал, и придется ему – в результате одного заседания – изменить всю политику своего административного органа.

"Вы нарушили!"

Далее Карл Экштайн рассказал о некоторых принципах законопроекта, который он продвигает. Кстати, Карл обсуждал его с крупными юристами и получил полное добро.

1. Принцип равенства. Администрация обязана одинаково решать однотипные вопросы. Но до дури и это доводить не надо, например, суд признал, что различия в содержании в зоне тех, чья вина уже доказана, и еще ждущих суда – не являются нарушениями принципа равенства.

2. Принцип запрета бессмысленного применения норм. Например, чтобы получить после замужества водительское удостоверение на новую фамилию, одной даме пришлось представить 12 разных документов, в их числе – справку о том, что она не беременна.

3. Запрет произвола. Например, когда ГИБДД планирует массовые остановки и проверки водителей, которые ни в чем не подозреваются, она обязана получить разрешение суда.

4. Запрет злоупотребления правом. Например, проверка мерседеса на дороге – все в порядке. Вдруг – счастливое лицо: на бутылочке с йодом просрочен срок годности. "Вы нарушили!"

5. Принцип соразмерности между целью и методом вмешательства (слишком грубые меры не применяются для не самой жизненно важной цели), публичные интересы не перевешивают частные. Например, в Швейцарии не дали патента альпинисту, окончившему курсы горных проводников, так как он не служил в армии. Суд отменил это решение как несоразмерное, ведь нельзя судить о пригодности для службы в горах лишь по службе в армии.

6. Запрет административным органам самостоятельно выдумывать нормы, которые не вытекают из федеральных законов. Например, Минсвязи РФ недавно издало приказ предоставлять спецслужбам доступ для подслушивания всех телефонных разговоров и чтения сообщений e-mail. Опирался этот приказ на "общую задачу спецслужб – заботу о внутренней безопасности страны". Суд был вынужден отменить этот приказ, так как ссылка на общую постоянную норму не может оправдать такого внезапного ущемления свободы граждан.

7. Принцип обоснованного доверия. В случае изменения устоявшейся практики администрация предупреждает всех заранее. Если новшество не обосновано – любой гражданин вправе обжаловать его и действовать по-старому. Это крайне важно, так как доверие к администрации может быть сохранено, только если ее действия предсказуемы. Например, скрипачка едет на гастроли. Вдруг: "вы едете, а скрипка остается! Вчера был бланк на вывоз инструмента НЧ-23, а сегодня ввели НЧ-24". Таможня не права, так как должна была через Минкульт сообщить всем "осторожно, будет изменен бланк, берите новые разрешения". Пример из жизни самого Экштайна в России: "Несколько лет я ездил одним и тем же маршрутом и в одном месте всегда поворачивал направо. Там был знак. Каково же было мое удивление, когда из кустов выскочил милиционер и потребовал мзду. Оказывается, знак переменили, поворот делать нельзя. В любой другой стране водителю бы сообщили об этом заранее крупными информационными щитами, а не прятались бы в кустах!"

8. Принцип "большее включает в себя меньшее" (in majore minus). Нельзя требовать от граждан дробления вопроса по частям и лишней траты времени, если дело может быть решено одним "объемным" действием. Например, человек перевел в налоговую деньги, выясняется, что больше, чем надо – по ошибке налогового инспектора. Он обращается с требованием вернуть разницу. Тогда от него требуют перевести "правильную сумму" , а потом, мол, вернут всю большую. В Европе суд встанет на сторону предпринимателя, так как его действие включало в себя нужное.

9. Запрет сверхформализма. Например, справка о месте проживания умершего – в деле о наследстве – действует только два месяца. А потом ее надо возобновлять. Как будто человек за это время воскреснет!

10. Принцип переадресации в компетентный орган. "По-русски мы узнали слово “отфутболить”" – с ударением на "и" рассказывает Карл. Этот принцип делает отфутболивание бессмысленным. Получив заявление, ошибочно ему направленное, ведомство не отказывает, а само выясняет, куда было надо посылать, и переправляет туда. Например, милиция – в прокуратуру. И уведомляет граждан, куда переслали.

11. Принцип координации ("одного окна"). Администрация сама должна решить, какой орган будет координировать действия, которые требуют обращений во многие госорганы (например, открытие фирмы). Этот орган, а не гражданин, и будет нести ответственность за ход процедуры. Он будет согласовывать между собой действия всех налоговых и пенсионных. Например, пенсионер в Красноярске за три года обошел 28 инстанций и так и не приватизировал свой гараж.

12. Принцип ответа со ссылкой на текст конкретного примененного закона, а не на то, что взбрело в голову чиновнику.

13. Принцип разъяснения способа обжалования, его сроков, точных адресов, куда обжаловать – и административных органов, и суда.

14. Принцип исследования. В случаях исполнения конституционных прав, например, права иметь паспорт, гражданин не должен доказывать свое существование, предоставляя государству им же, государством, выданные справки. Он не доставляет подтверждения и документы из одного ведомства в другое, он не посыльный между ними. Если один орган считает необходимым получить из другого информацию, это его проблемы, так как дело государства – исполнить закон, выдав человеку паспорт. Сам он только заявляет "я такой-то, оттуда-то", но за ложь ему грозит уголовный срок. В Швейцарии замена паспорта занимает около 10 минут и может происходить по почте. А чиновник, если сомневается, сам звонит, смотрит компьютерные базы, делает запросы. Право иметь загранпаспорт не может зависеть от шустрости гражданина, который сумеет в момент достать справку из Магадана, что он там родился, и из Таджикистана, что он там женился.

Все происходит, как в уголовном праве: следователь же не просит обвиняемого "Принесите мне документ, подтверждающий, сколько вы украли", – он считает само собой разумеющимся, что правду об обстоятельствах дела он должен выяснить сам, опросить гражданина, поверить ему или не поверить, если не верит – искать документы, если нет документов – искать свидетелей. А вот в России недавно произошла голодовка работниц какой-то провинциальной фабрики, где все документы сгорели 10 лет назад. Несчастные ткачихи теперь не могут доказать свои права на реальную пенсию, и получают грошовый минимум. Очевидно, что не они, а государство должно взять на себя восстановление документов. Если это невозможно, использовать, как сказано выше, свидетелей, косвенные доказательства. Если этого хватает суду для приговора преступнику, почему мало для дела пенсионерок?

ОТ ПРАВА СИЛЫ – К СИЛЕ ПРАВА

– С чего же надо начать? С того, чтобы граждане России, осознав свои конституционные права, начали правильно (не голодовками) реагировать на их нарушения. Для этого мы и создали свой фонд. Только тогда, совместными усилиями мы сможем истребить столь укоренившуюся привычку ведомств выдумывать свои отдельные процессуальные правила, без конца добавлять новые требования к документам. Причем каждое новое правило держится в секрете, узнать его можно только простояв день в очереди и услышав после этого быстро и невнятно протявканный ответ.

Система нарочно устроена так, что только тот, кто досконально разбирается в бюрократических дебрях, может в срок собрать все бумажки. В результате появляются разного рода посредники, предлагающие услуги по решению бюрократических головоломок.

Цель этих действий ясна – поставить перед человеком столько барьеров, чтобы он созрел для дачи взятки. Надуманные справки порождают и питают коррупцию. Самое плохое, что и граждане, и государство настолько привыкли к этой извращенной системе, что не видят ее в истинном свете, ведь привычное – это уже не преступное. Но там, где царит произвол бюрократии, процветанию не бывать. Вот вся суть финансовых потоков и свелась к бегству капитала. Например, мой дядя, крупный предприниматель, приехал в Россию, думая открыть свое дело. Паспорт, как положено, сдал в отеле. На улице нас останавливают для проверки документов. Просим позвонить в отель и убедиться, что паспорт сдан согласно действующему закону – отказ. Затащили нас в отделение и потребовали 200 долларов. Правда, отпустили почему-то после получения 20. Как вы думаете, согласился ли мой дядя после этого открывать здесь свое дело?

Кстати, ведь В. Путин часто упоминает, что малый и средний бизнес – опора экономики. Тогда почему он не делает ничего для того, чтобы административный беспредел перестал душить молодых бизнесменов? Ведь крупным концернам все это не мешает – они могут позволить себе держать целый штат "спецов по дружбе" с налоговой, пожарной и санитарной инспекциями. В то время как бизнесмен-одиночка тратит все свое время на борьбу с ними, и ему уже не до самого производства. Если ввести наш или подобный законопроект (а это поддерживают в Думе многие – Похмелкин, Гребенников, Романчук, Семенов и другие), все чиновники, сидящие на своем месте ради взяток, – уйдут, ведь работать они не привыкли, а остальным тогда можно будет увеличить зарплату и требовать нормальной работы.

За последние годы чиновный аппарат вырос на 90% и стал тяжким грузом для государства и для населения. Я уверен, многих можно заставить уйти самих – избавиться от них и от их произвола. А то пока получается как в песне Александра Башлачева:

Не позволяй душе лениться
В республике свободного труда,
Твоя душа всегда обязана трудиться,
А паразиты – никогда…