Госпожа Власть! Открой народу личико!

Юрий Нестеров

Юрий Михайлович Нестеров. Президент Санкт-Петербургского общественного фонда “Информатика для демократии (ИНДЕМ-СПб)”, помощник заместителя председателя Государственной Думы РФ.

В 1988–1990 гг. один из организаторов первых массовых демократических организаций в Ленинграде. В 1990–1993 гг. народный депутат РФ и одновременно депутат Городского совета Ленинграда – Санкт-Петербурга. В 1995–1999 гг. депутат Государственной Думы РФ. Был одним из немногих "думцев" тех лет, кто отказался получать в собственность за счет бюджетных средств служебную квартиру в Москве.

Одно из важнейших прав, которым должен обладать человек в любой нормальной стране, то бишь демократической, – право знать. Знать о происходящем в своем городе, в регионе, в государстве. Знать о деятельности своих представителей в органах власти, чиновников, нанятых за наш счет, т.е. на деньги налогоплательщиков. Иметь возможность беспрепятственного получения исчерпывающей информации о принимаемых ими решениях. И узнавать о них не только из сообщений газет и теленовостей, но при необходимости и непосредственно из структур самой власти, из госучреждений. Российской Конституцией закреплено такое право за гражданами. Но почему-то в реальной жизни из всех проблем, связанных с его обеспечением, в фокус общественного внимания попадают только случаи воспрепятствования свободной деятельности прессы.

Разумеется, свобода печати, свобода слова в телевизионном и радиоэфире – это очень важно. Сомнительное в смысле юридической корректности решение президиума Арбитражного Суда РФ о ликвидации ТВ-6, жестокий и неправосудный приговор в отношении журналиста Григория Пасько, обвиненного в измене родине в форме шпионажа, – со всем этим нельзя мириться! И протестующая общественность вполне адекватно реагирует на действия судебных властей, видимо, не свободных от давления на них определенных "инстанций". И все же не стоит забывать, что свобода прессы – это только частный случай от фундаментального права граждан на информацию.

Речь здесь о том, что важнейшее значение имеет доступность информации, интересующей конкретного человека, а в совокупности – общество, – без посредничества прессы. Сегодня ни для кого не секрет, что прессой можно манипулировать, что и происходит на самом деле. Есть государственные средства массовой информации – они в той или иной мере получают финансирование из рук власти и, естественно, контролируются этой властью, отражают ее интересы. Общероссийские телеканалы, в результате умело проведенных споров "хозяйствующих субъектов", теперь все, как в советское время, управляются от имени народа государственными чиновниками, одна из главных задач которых – не позволить этому самому народу знать всю правду о деятельности структур и подструктур власти. Большинство газет и журналов общероссийского распространения принадлежит частным собственникам и по той же схеме каждое издание отражает позицию своего хозяина, владельца, инвестора, как угодно, – финансовой группы, олигарха. На региональном уровне картина принципиально та же, с одной лишь разницей, что в глубинке, в сельском районе и газета-то частная – великая редкость. Потому как дело это убыточное. А власть – она финансирует. Почему бы и нет – не из кармана же ее функционеров денежки берутся.

Так как же все-таки обеспечивается комплекс информационных прав граждан на получение достоверной информации о том, как работает власть, как готовит, чем мотивирует свои решения? Как отстаивает интересы своих избирателей, и отстаивает ли их вообще? Без такой информации мы даже теоретически никогда не сможем влиять на само существо, на качество принимаемых властью решений. Немалое значение имеет и степень доступности информации, которой располагают органы власти, муниципальные учреждения, но касающейся населения, – сегодня ведь за любой справкой о себе самом, о своей собственности приходится бегать и бегать, да еще и оплачивать ее. Насколько демократичны эти порядки?

Демократии можно дать множество различных определений – в зависимости от того, какой аспект этого многозначного понятия нас интересует. Для нашей темы сошлюсь на то, что демократическое устройство общества и государства по определению соединяет в себе три качества – демократическую структуру органов власти, демократическую процедуру их формирования и демократический порядок их деятельности. Сегодня, спустя уже более чем десятилетие с начала реформ и прежде всего – преобразований в сфере государственного управления, следует признать, что из трех необходимых составляющих демократической политической системы лишь две первых получили в России относительно высокое развитие. С третьей составляющей – демократическим порядком деятельности органов власти – дело обстоит значительно хуже. Почему так получается? Да потому, что сама власть ни в малейшей степени не заинтересована в том, чтобы стать прозрачной для граждан. Ежели население, избиратели будут знать всю правду и о расходовании бюджетных средств, и о подоплеке принятия некоторых решений, в том числе кадровых, или затрагивающих отношения собственности – то как же тогда со своего пребывания в руководящем кресле снять тот жирный "навар", ради которого многие к этому креслу так рвутся? Впрочем, в упорном нежелании власти сделаться открытой для граждан нет ничего нового. Этим отличается всякая власть в любой стране – не только в России. Но что же политические партии, многочисленные общественные организации – почему они-то до сих пор равнодушны к этой проблеме? Не потому ли, что нами все еще не преодолено укоренявшееся десятилетиями и столетиями исконно российское чувство отчужденности от власти, – ладно, мол, если так надо, мы ее выберем, и пусть она делает что хочет, все равно хорошей власти для человека не бывает?.. Но это путь в никуда – точнее, путь назад.

За закрытой дверью

Известно крылатое выражение: дьявол скрывается в деталях. Информационная прозрачность органов власти устанавливается, как правило, нормативными актами более низкого уровня, чем законы, – регламентами, положениями, инструкциями. Между тем как раз к таким "мелочам", ко всей этой бюрократической регламентации внимание общества приковано в наименьшей степени.

У петербуржцев рейтинг доверия к депутатам городского парламента, к сожалению, не очень высок. А что, в сущности, знают горожане о своем Законодательном Собрании? Депутаты винят журналистов, – дескать, те пишут (показывают) только ерунду всякую, негатив собирают. А может, это не случайно? Журналистов парламентарии стараются потчевать дозированной информацией, скрывая многое, что никак не может быть подведено под понятие государственной или иной охраняемой законом тайны, а они, понятно, хотят знать и то, что от них почему-то скрывают. Таков профессиональный долг прессы перед обществом: знать все, обеспечивая читательскую, зрительскую аудиторию общественно значимой информацией в полном объеме. И граждане, и пресса сталкиваются нередко с удивительными для нашего времени ограничениями.

Например, регламентом ЗакСа до сих пор предусмотрено, что все голосования являются тайными по умолчанию. Оговорюсь, по конкретному вопросу можно добиться и поименного голосования, но для этого необходимо выполнить специальную, довольно громоздкую процедуру: пять депутатов должны потребовать поименного, после чего 13 депутатов должны поддержать это требование электронным голосованием. Однако эта процедура не распространяется на так называемые персональные вопросы – по ним голосование может быть только тайным. При этом само понятие "персональный вопрос" трактуется предельно широко. Но почему?! Разве избиратель не вправе знать, как его депутат голосует, к примеру, по вопросу о выражении недоверия кому-то из вице-губернаторов? Нелишне напомнить здесь, что в свое время Государственная Дума, при всех ее недостатках, голосовала именными бюллетенями по вопросу об импичменте Борису Ельцину – вопрос куда уж "персональнее"!

Сложившаяся практика тайного голосования по "персональным" вопросам приводит иногда к анекдотическим коллизиям. Автору этих строк рассказывали, как о вполне реальном, о случае, когда к новому прокурору города, получившему при одобрении его кандидатуры в Законодательном Собрании только один голос вместо необходимых двадцати шести, затем подходили поодиночке десятка два депутатов, и каждый клялся, что этот единственный голос в поддержку – именно его!

В регламенте питерского ЗакСа есть и другие сомнительные новеллы – например, о том, что депутаты вправе проголосовать за проведение любого заседания в закрытом режиме.

При обсуждении этой проблемы часто ссылаются на то, что десять с небольшим лет назад, в начале демократических преобразований, соблюдение тайны голосования считалось одним из обязательных требований, предъявляемых к демократической процедуре. Но при этом надо внести одно важное уточнение: тайна голосования является обязательным условием только на первичном уровне, при прямых выборах мэров, губернаторов, президентов, депутатов. Иными словами, демократия требует соблюдения тайны волеизъявления избирателей. Из этого, однако, никак не следует необходимость соблюдения тайны заявления позиции избранными нами депутатами – ведь мы и выбираем их для того, чтобы они своим голосованием отстаивали определенные позиции.

Некоторые депутаты любят приводить еще один аргумент в пользу сохранения тайны их голосования. По их словам, эта самая тайна защищает их от давления... Чьего? Не дают ответа. И не понимают, что сами себя разоблачают как людей, не способных открыто высказывать и защищать свои взгляды.

Закрытость работы Законодательного Собрания касается не только позиций депутатов при том или ином голосовании. Порой дело доходит до того, что и общие результаты, т.е. сами решения становятся тайной не только для горожан, но и для членов Российского парламента. Прошлой осенью депутат Государственной думы от Санкт-Петербурга, председатель Подкомитета по правам человека Юлий Рыбаков получил информацию о том, что два года назад при согласовании ЗакСом кандидатур городских судей не все они получили "добро" от депутатов, однако это якобы не помешало руководству Собрания отправить на окончательное утверждение протоколы, из которых следовало, что все кандидаты поддержаны.

Естественно, что, защищая права своих избирателей на законность, парламентарий счел необходимым проверить эту информацию, обратившись к председателю Собрания г-ну Тарасову с просьбой ознакомить его с результатами голосования по этому вопросу. И – получил отказ! Спикер ЗакСа захотел объяснений, зачем депутат Госдумы интересуется этим вопросом, а также еще и доказательств со стороны Рыбакова, что его интерес к порядку согласования судей входит в круг вопросов, относящихся к компетенции депутатов Российского парламента. В результате тому ничего не оставалось, как обратиться в суд. Как ни прискорбно, теперь суд который уж месяц волокитит рассмотрение жалобы.

По закону, к запрошенной информации должен был получить свободный доступ любой житель Петербурга. В том числе и житель его Юлий Рыбаков. Но ему не помог даже статус депутата Государственной Думы, в соответствии с которым должна предоставляться любая информация о деятельности государственных органов. Это установлено законом о статусе депутатов РФ. И уж если такой "проситель" не может реализовать своих прав, что же говорить о рядовом гражданине с улицы!

Возникает естественный вопрос – если уж в Питере, в свое время справедливо считавшемся лидером демократических преобразований, законодатели стараются укрыться за глухими дверями, то какой информационной прозрачности можно ожидать от органов представительной власти в других регионах России? Между тем закрытость, непрозрачность работы парламентариев выхолащивает саму сущность этой ветви власти. Законодательные собрания сознательно превращают себя в корпорации. Избиратель лишается возможности судить о позиции конкретного депутата. А самим депутатам, по крайней мере тем из них, кто склонен исходить из личных, часто своекорыстных, интересов, легче скрыть свои истинные мотивы. При таком порядке вещей пропадает смысл политического структурирования органов представительной власти, поскольку фракции, не имея возможности контролировать соблюдение достигнутых договоренностей, перестают даже вступать в переговоры друг с другом. Как показывает предварительный анализ, в большинстве субъектов Федерации регламенты и сложившаяся практика работы ассамблей не предусматривают публикацию для всеобщего сведения стенограмм заседаний, текстов внесенных законопроектов и результатов поименных голосований по важнейшим из них. В этих условиях смешно даже надеяться, например, на размещение Законодательными собраниями на своих вэб-сайтах стенограмм заседаний и поименных результатов голосований. Между тем именно благодаря Интернету сейчас имеется невиданная ранее возможность обеспечить доступность и открытость власти для общества.

Надо сказать, что Государственная Дума в этом отношении может служить примером российским регионам. Еще в 1998 году было принято Положение об официальном сервере Госдумы, в соответствии с которым в Интернете должна размещаться не только хроника работы парламента, страницы депутатов, комиссий и фракций, но и тексты законопроектов, и стено-граммы заседаний, и результаты голосований, т.е. материалы, без которых объективно судить о работе парламента невозможно. При этом в регламент Думы были внесены изменения, устранившие ранее существовавший запрет на предоставление неограниченному кругу лиц информации из электронной базы данных парламента. Тем самым Госдума еще предыдущего созыва, который считался "красным" по своему составу, проявила достаточно заинтересованности в обеспечении полной открытости своей работы. Другой вопрос – предыдущая Дума не успела, а новая, похоже, мало озабочена достойным представлением себя в Сети: благие намерения остаются нереализованными, сегодня на сервере Госдумы, к сожалению, вы не найдете ни стенограмм, ни текстов законопроектов, ни результатов голосований.

Что касается региональной законодательной власти, картина просто удручающая. Полноценные сайты имеют парламенты не более чем двух десятков субъектов РФ. Еще примерно в таком же числе регионов законодательные органы власти так или иначе формально представлены в Сети, но что это за представительства?.. Чаще всего их содержание ограничивается справоч ной информацией о депутатах, о комитетах и комиссиях. Вот и все. Нередко отсутствуют даже контактные телефоны, а сведения о депутатах не выходит за рамки помещаемых в избирательном бюллетене. Словом, собирательный образ виртуального представительства региональных парламентов – это слегка иллюстрированный телефонно-биографический справочник. Впрочем, удивляться такому формализму не приходится – ведь сайты законодательных органов, как правило, размещены на официальных серверах региональных администраций, т.е. не являются независимыми!

Кто и куда зарывает бюджетные миллионы…

Последние годы у нас в Петербурге отмечены небывалым размахом уличных ремонтных работ. И горожане, судя по результатам последних выборов губернатора, относятся к этому вполне положительно. Несмотря даже на бесконечные, кажущиеся неистребимыми автомобильные пробки на десятках перекрестков. Но вид проспекта, разрытого в течение многих месяцев, рождает подозрение, что какая-то часть выделенных на ремонт денег исчезает в неизвестном направлении. Эти подозрения могли бы быть легко развеяны, если бы вся информация и о финансировании, и об объемах работ была доступной неограниченному числу граждан – например, путем размещения ее на сайте Администрации. Можно легко предположить, что среди жителей города найдутся профессионалы, которые проведут независимую экспертизу подобного проекта. Но пока ни в Питере, ни в других российских регионах исполнительная власть не горит желанием "открыть личико".

Чтобы общественность города не узнала про кое-какие финансовые делишки, власти идут, например, даже на явное неповиновение закону в их отношениях с Контрольно-счетной палатой Петербурга. Из городского бюджета исчезли как минимум 927 млн. 578 тыс. рублей. Пресса недавно сообщала об этом. Счетная палата, обнаружившая эту немалую пропажу, естественно, попыталась выяснить, куда подевались деньги налогоплательщиков. И все безрезультатно. Возможно, потому, что эта темная история, когда в ней разберется Счетная палата, должна стать предметом расследования со стороны правоохранительных органов, предоставить контролерам какую бы то ни было информацию об исчезновении почти миллиарда отказался и Комитет финансов Администрации города, и, как ни странно, председатель Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания г-н Никешин, который, казалось бы, первый должен был добиваться раскрытия всех тайн использования бюджетных средств Администрацией. Увы, дальше никешинских утверждений, что деньги использовались, мол, по назначению, в чем надо поверить ему на слово(?), дело не пошло.

Между тем прозрачность деятельности органов исполнительной власти имеет как минимум не меньшее значение, чем прозрачность власти законодательной. Как, к примеру, проводятся нынче конкурсы по сдаче в аренду объектов недвижимости или тендеры по предоставлению городских заказов? Все знают, и даже как будто смирились с тем, что они носят… скажем так, – нередко носят формальный характер.

Года три назад руководитель одной крупной питерской фирмы, имевшей серьезные основания рассчитывать на успешное участие в конкурсе на поставку компьютеров для нужд городской администрации, рассказывал автору этих строк, как "кинули" его фирму. Сперва конкурс был проведен с очевидными нарушениями: информацию о нем опубликовали чуть ли не накануне дня проведения, и никто, кроме "своих", которых заранее предупредили персонально, просто не успел подать заявку. После вмешательства депутатов Госдумы результаты этого конкурса были отменены, и в новом его раунде победила другая фирма. Но Администрация города тянула с заключением договора. По мнению руководителя победившей фирмы, – откровенно напрашиваясь на "откат". И в конце концов заказ на поставку оборудования был передан фирме, занявшей в конкурсе… последнее место.

Самое печальное в этой истории то, что руководство обманутой фирмы отказалось от дальнейших попыток добиться справедливости. "А что делать-то? Побороться бы можно было, и даже небезуспешно. Но что толку в одном проходном выигрыше… Нам куда как важнее сохранить контакт с властью, чтобы решать будущие проблемы. Если для этого придется даже подкармливать чиновников – будем и это делать". Такова сегодня позиция абсолютного большинства деловых людей. Понять ее можно, оправдать – нет. Потому что до тех пор, пока исполнительная власть творит произвол под покровом тайны, пока граждане покорно несут чиновнику мзду, пока важнейшие распоряжения глав исполнительной власти, затрагивающие интересы сотен тысяч граждан, принимаются без их предварительного опубликования и обсуждения с заинтересованными организациями и лицами, – до тех пор не восстановится доверие граждан к избранным ими органам власти, и не исчезнет питательная среда для коррупции.

Что же делать?

Нет, я не такой уж самонадеянный безумец, чтобы всерьез предположить, будто смогу выдать готовенький рецепт, как сделать, наконец, работу российских властей прозрачной, подконтрольной гражданскому обществу. Такие проблемы решаются не вдруг, это всем известно. Но мириться и дальше с такой закрытостью власти недопустимо. Что следовало бы предпринять уже сегодня? Во-первых, провести своего рода общероссийскую "инвентаризацию" сложившейся практики работы органов власти, заодно и нормативных актов, которые определяют информационную открытость власти для граждан. Затем, не пытаясь "изобретать велосипед", изучить опыт, накопленный по этой части в странах, давно и привычно пользующихся преимуществами демократии.

Лет десять назад, впервые попав в Вашингтон, я был поражен очередью вокруг Белого дома. Часа за три до открытия резиденции президента Америки рядовые граждане, а вместе с ними и иностранные туристы, но в большинстве все же американские обыватели, ждали возможности увидеть, в какой обстановке работает, принимает важные для всей нации решения высшее должностное лицо их страны. Конечно, показывали им не все – не водили, например, в жилые комнаты, – но получить представление о том, какие условия работы и жизни американские налогоплательщики обеспечивают своему президенту, может каждый. Позже довелось побывать и в Конгрессе США, и там, на балконе зала заседаний, всегда присутствуют, по очереди сменяя друг друга, несколько десятков простых американцев "с улицы", которые могут лично проследить за тем, как их депутат представляет в парламенте их интересы. Такие же правила действуют и в органах власти более низких уровней – в штатах, муниципалитетах. Не знаю точно, как обеспечивается прозрачность власти в Англии, Франции, Швеции, других странах Западной Европы, но уверен, что и у них нам есть чему поучиться.

Во-вторых, необходимо разработать модельную нормативную базу, которая обеспечивала бы максимальную открытость власти. Речь идет о регламентах, положениях об аккредитации журналистов, о порядке информирования граждан о проектах важнейших законов и распоряжений и о других подобных документах.

Скажем, если вести речь о регламентах органов законодательной власти, то из них должна быть исключена возможность депутатского произвола при решении вопроса о том, какие заседания или обсуждение каких вопросов повестки дня проводить в закрытом режиме. Перечень оснований для проведения закрытых обсуждений должен исчерпываться ситуациями, прямо указанными в федеральных или местных питерских законах. Точно так же следует исключить возможность депутатам самим определять, в каких случаях они голосуют открыто, то есть поименно, а в каких – тайно. При этом круг вопросов, по которым депутаты голосуют тайно, должен быть ограничен только теми вопросами, которые могут непосредственно влиять на отношения депутатов друг с другом, например – вопрос о согласии на привлечение депутата к уголовной ответственности (до тех пор, по крайней мере, пока такое согласие требуется).

Жизненно важно принять закон об обеспечении доступа граждан к информации о деятельности органов власти и к информации, которой располагают органы власти. Такой закон в предыдущем созыве Государственной Думы был разработан, однако провести его пока не удалось. Сейчас на рассмотрении в Думе находится другой вариант этого закона, и есть надежда, что он будет принят. Если это произойдет, у граждан появится реальная возможность требовать и, главное, получать, причем в основном бесплатно, от органов власти любую информацию, не составляющую государственной тайны.

И, наконец, в-третьих – добиться, чтобы все эти "правила хорошего тона" стали естественными и привычными для власти, а граждане не позволяли бы власти уклоняться от их исполнения. За свои права надо бороться. Драться надо!

Только тогда демократия в России может стать полноценной.

Санкт-Петербург